도시공원 일몰제와 사회적 대응 


1. 들어가며

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‘강력한 수요 억제’를 골자로 한 문재인 정부의 21번째 부동산 대책이 강구될 만큼 가속화하는 도시집중화와 과열 양상의 부동산 투기 수요 속에서 세계 유례가 없는 ‘장기미집행 도시공원 일몰제’에 따른 이해충돌과 정책적 고민이 깊은 때이다. 코로나19로 인해 우리의 도시도 새로운 도전과 변화의 질서에 직면한 가운데, 구글이 발표한 ‘지역 사회 동선 보고서(Covid-19 Community Mobility Reports)’는 사회적 거리 두기가 본격화된 뒤 거의 모든 도시에서 시민들의 도시공원 방문이 증가했다고 한다. 코로나 감염의 공포에서 벗어나 정신적·육체적 위안을 얻기 위한 중요한 안식처로 도시공원이 새롭게 재조명되고 있는 것이 아닌지 모른다. 정부는 더 이상 도시공원을 도시의 개발유보지로 보는 관점에서 탈피해 뉴노멀 시대의 새로운 도시문화 정립과 미세먼지 저감, 열섬화 방지 등 도시의 생활양식 변화와 도시환경 문제 해결을 위한 ‘그린인프라’ 구축으로의 패러다임의 변화와 함께 도시공원일몰제와 관련한 사회적 갈등을 근본적으로 해결할 대책을 제도화해야 할 것이다.


2. 도시공원 일몰제
장기미집행 도시공원 일몰제(이하, ‘도시공원 일몰제’)는 2000년 7월 기준으로 도시계획시설로 지정된 공원이 2020년 7월까지 부지를 매입하지 않을 경우 공원지정이 일괄적으로 해제되는 제도로써 당시 서울 강남 인근의 분당 신도시 등 개발압력이 높았던 지역이 학교부지인 도시계획시설 지정 후 실제 사업이 집행되지 않고 장기간 방치되는 상황에서 경기도 성남시 소재의 토지주들이 도시계획법 제23조에 대해 헌법소원심판을 청구하면서 도입되었다(구자훈 외, 2015). 도시공원은 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에서 규정한 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강· 휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 도시자연공원구역을 말한다(약칭, 공원녹지법 제2조 3항).


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당시 헌법소원에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 결정(1998.12.24. 89헌마214 등)에 따라 국토이용관리법과 도시계획법이 하나로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하, ‘국토계획법’)로 통합되어 난개발을 방지하기 위해 ‘선계획·후개발’이라는 법체계로 개편되었고, 국토계획법 제48조에서 도시공원 등의 도시기반시설을 도시·군관리계획으로 선계획 결정·고시한 후 20년이 경과하도록 도시계획시설의 설치사업 시행인가와 사업인정고시가 없으면 실효되도록 하였다. 또한 도시계획시설 중 2000년 7월 1일 이전에 결정된 도시계획시설 결정은 그 기산일을 2000년 7월 1일로 국토계획법 부칙(2002.2.4.법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호로 정하여 새로이 실효기간을 계산하도록 하였다. 따라서 국토계획법 제48조와 부칙 제16조에 의해 2000년 7월 1일 이전에 도시·군관리계획으로 결정된 도시계획시설은 그 설치사업에 대한 사업시행이 2020년 6월 30일까지 사업인가와 토지수용이 이루어지지 않으면 도시·군관리계획이 자동으로 실효되므로 특별한 사정이 없는 한 도시계획시설 중 가장 비중이 높은 도시공원도 그 구역결정이 해제돼 공원조성과 공원시설의 설치사업이 제한되는 것이다(강석점, 2018).


3. 도시공원 일몰제에 대한 정책대응
1) 민간공원 조성 특례사업
‘2020 도시공원일몰제 대응 전국 시민행동’이 국토교통부의 도시공원 일몰제 국공유지(5,057건) 해제공고에 대한 부처별 소유 면적 및 공시지가 등을 전수 조사한 결과에 따르면 전체 해제 면적은 15.08㎢로, 총 공시지가는 3조 668여억 원(￦366,811,034,504)으로 토지 보상가액이 통상 공시지가의 3배로 산정되는 것을 감암할 때 약 9조 원 이상의 재정 부담이 지자체로 전가될 우려가 있다(환경운동연합, 2020). 그러나 정부와 지자체는 이러한 방대한 규모의 재정적 여력은 없는 실정으로 도시의 허파인 도시공원의 난개발 가능성이 우려되는 가운데, 국토교통부는 이를 타개하기 위해 ‘민간공원 조성 특례사업’이라는 카드를 꺼내 들었다. 이는 공원녹지법에 따라 5만㎡ 이상의 도시공원에 대해 70% 이상을 공원으로 조성해 기부채납하고, 나머지 30% 미만에 비공원 시설을 조성할 수 있도록 하는 방안으로 지자체에서 도시공원 부지를 매입하기 어려운 현실에서 비춰볼 때 불가피안 대안이라는 평가다. 국토교통부가 2016년 6월 민간공원 조성 특례사업을 추진할 수 있는 가이드라인을 제시한 뒤부터 전국에서 민간공원 조성 붐이 일었으며, 2017. 6. 28. 기준으로 전국 11개 광역자치단체 65곳에서 민간공원 조성 특례사업에 관심을 나타내고 있다고 한다(강석점, 2018). 그러나 이러한 방식은 지극히 제한된 지역에서만 작동하는 방식으로 특히 공원이 꼭 필요한 시가화구역이나 그 인접 지역이 대상이 되는데, 정작 공원시설을 갖출 수 있는 평탄한 부지를 골라 아파트 등을 건설하는 것이 일반적으로 난개발에 따른 환경권 침해, 녹지공간 잠식, 특혜시비 등 각종 부작용을 야기할 수 있다(황희연, 2015).

점차 도시민의 삶의 질을 높이는 필수 요소로써 도시공원의 필요성이 증대되는 가운데 ‘제4차 국토종합계획 수정계획’의 ‘2020년 국토지표’에서 1인당 도시공원 면적기준을 12.5㎡로 설정한 정부를 향해 해제위기에 몰린 장기미집행 공원에 대한 보다 실효적인 대책을 강구해야 한다는 목소리가 높아지고 있다(황희연, 2015; 이창수, 2019).

2) 도시자연공원구역 지정 제도
국토계획법에 의해 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가, 휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생(植生)이 양호한 산지(山地)의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있으며, 그에 따라 1도시자연공원구역에서는 행위제한을 받는다. 도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙과 돌의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치 또는 국토계획법 제2조 제11호에 따른 도시․군계획사업의 시행을 할 수 없다(공원녹지법 제27조 제1항).

따라서 시·도지사 또는 대도시 시장은 장기미집행 도시자연공원 조성예정부지의 실효방지와 도시공원조성의 필요성이 고도로 요구되는 경우에는 국토계획법과 공원녹지법상의 실효제도가 적용되지 않아 원칙적으로 손실보상 대상이 아닌 도시자연공원구역지정제도를 적극 활용하여 도시공원을 확보할 수 있다(문상덕, 2014).

그러나 최근 서울시가 도시공원 해제를 앞두고 해당 토지를 도시자연공원구역으로 재지정하자 땅 주인들은 일제히 반발하며, 서울시가 수조 원에 달하는 막대한 보상비를 마련하지 못해 시간 벌기를 하고 있다는 비판과 함께 법적 대응에 나서고 있다. 대표적인 사례가 1970년대부터 도시공원으로 지정돼 50년 가까이 땅 주인들이 재산권 행사를 못하고 있는 서초구 ‘말죽거리근린공원’으로 토지주들은 공공 공원으로 유지하고 싶으면 지자체에서 당장 매입하라는 주장을 지속하고 있다(동아일보, 2020.06.30.).

지난 20년 간 사유재산권을 인정받지 못한 상당수 토지주들은 개발 제한에 따른 경제적 피해를 입고 있는 가운데, 이에 대해 헌법재판소는 지난 1999년 10월, “지자체가 장기간 공원을 짓지 않고 사유지의 경제활동을 제한하는 것은 땅 소유자의 재산권을 침해하는 것”이라며 헌법불합치 판정을 내림으로써 20년이 지난 지금도 공익과 사익의 경계에서 사유재산권 보호와 도심 속 허파인 공원 보존을 통한 삶의 질 향상이라는 가치 충돌이 일어나고 있는 것이다.

이러한 토지 소유자들의 반발은 시급히 풀어야 할 과제로써 10여 년 전부터 학계와 지자체는 장기미집행시설에 대한 대책을 정부가 강구해야 한다는 입장을 내며 관련한 토론회나 학술행사도 수없이 시행했지만, 중앙정부는 지자체에 해제를 권고할 뿐 도시의 필수적 공공재인 도시공원에 대한 인식 부재와 정책적 난맥을 드러냈다(이창수, 2019).


4. 서울시의 정책 대응

출처 : “서울시, 도시공원 한뼘도 포기않고 지켰다”, 서울시

도시자연공원구역 지정은 법적으로 도시공원 일몰제의 대상이었던 도시계획시설상 공원을 용도구역상 도시자연공원구역으로 재지정해 사실상 지정효력을 유지하는 정책으로써 서울시는 △2020년 7월 1일 ‘장기미집행도시공원 실효제’ 시행 전 장기미집행도시공원 총 118k㎡ 중 기존 매입한 공원부지와 향후 매입할 부지 총 24.5k㎡를 도시계획상 공원으로 유지 △69.2k㎡는 도시관리계획변경 결정고시를 통해 도시자연공원구역으로 지정 마침 △24.8k㎡는 북한산 국립공원으로 환경부가 관리로 일원화되며 도시자연공원구역이 공원과 함께 관리될 수 있도록 전국 최초로 ‘도시자연공원구역 보전·관리방안’을 내년 말까지 수립해 체계적으로 관리해나간다는 방침이다(2020.5.29. 도시관리계획 변경고시).

서울시는 2002년부터 장기미집행 도시공원 사유지 가운데 공원 조성이 시급한 부지를 우선보상 대상지로 정해 매년 1000억 원이 넘는 재정과 지방채 발행(1조2900억원)을 통해 매입해 왔으며, 지난해까지 2조9356억 원을 들여 여의도 면적의 2.4배인 6.93k㎡(84개 공원)를 매입하였고, 올 연말까지 3050억 원을 투입해 0.51k㎡(79개 공원)를 추가 매입한다는 계획이다(서울시, 2020.06.26.).

서울시의 사례처럼 대상지를 매입 후 공원을 조성하는 방식은 지자체의 막대한 재원(42.7조원 규모) 마련에 한계가 있어 현실적 대안으로 어려움이 있지만, 공원에서 해제되면 대부분 자연녹지지역으로 남게 되어 이곳에는 단독주택, 근린생활시설, 의료시설, 교육연구시설 등 웬만한 도시 시설의 건축이 가능하며 지자체에 따라 해체 후 보전녹지지역으로 지정하기도 하는데, 이는 자연녹지지역보다 개발행위가 제한돼 있지만, 단독주택(다가구주택 제외), 종교시설, 요양원 등이 허용돼 난개발을 억제하는 데는 한계가 있다. 국가예산의 60%이상을 쓰고 있는 중앙정부는 도시민의 삶의 질과 직결된 본 사안에 당면한 지자체들과 긴밀히 소통하며 정책대응 노력에 주도적으로 나서 중앙정부와 지방정부가 힘을 합쳐 이 난제를 풀어가야 하며, △특별회계 도입 △기금 조성 △원인자 부담 원칙과 수익자 부담원칙에 의거 녹지세 도입 등과 같은 정책을 통해 우리나라 국민 90% 이상인 도시민의 삶의 질을 지키는데 꼭 필요한 시설을 확보해야 하겠다(황희연, 2015).


5. 도시공원 일몰제 해결 방안
1) 그린인프라 구축(그린뉴딜)
그린인프라는 자연과 인간의 지속가능한 공존을 위해 도시 내에서 활용될 생태적 네트워크 시스템
으로 정의할 수 있으며, 1999년 미국의 정책보고서(President’s Council on Sustainable Development)에 처음으로 언급되어 지속가능한 지역사회 개발의 5대 전략 중 하나로 제시되었다.

 
그린인프라의 유형 중 도시공원은 기능적으로 핵심지역(Hub) 가운데 중간 규모를 차지하는 유형이다. (이혜민 외, 2019)이 26개의 그린인프라 유형 구분을 기반으로 그린인프라의 방재기능을 모색하기 위해 수집한 선행연구 총 381건(공학 105편, 자연과학 221편, 사회과학 55편)에 대한 분석에 따르면 열섬의 경우 그린인프라의 냉각효과(Cooling effect)를 강화하는 것이 전략으로 활용된다. 핵심지역으로는 수목, 커뮤니티 및 도시 정원, 옥상녹화, 공원을 비롯한 녹지지역의 확충이 필요하다.


출처 : ‘서울시 장기미집행 도시공원 실효대응 기본계획’, 서울시

도시공원은 기후조절, 대기정화, 소음 받지 증 생활환경을 개선시키고 각종 야생동물에게 서식공간과 먹이를 제공해주는 환경·생태적 기능을 한다. 뿐만 아니라 수목과 공한지의 확보에 의하며 빗물저류 등 방재예방 기능과 화재, 지진 등의 재난 발생 시에 피난처 및 피난로, 방화대 확보 등 도시방재거점으로써의 역할을 한다. 이와 같이 시민 개인의 현재 이용이나 미래의 직간접 사용 가능성과는 관계없지만, 동시대의 다른 사람들의 사용을 위한 이타적 가치와 미래 세대들의 사용을 위한 유산가치, 즉, 국토의 환경·생태적 가치와 방재 가치 등 비사용가치가 매우 큰 도시계획시설이 도시공원이다. 환경·생태적 기능과 방재·보호적 기능은 기후변화에 대응해야 하는 국가 및 인류공동체의 현재와 미래의 현안과 관련된 기능이다(이창수, 2019).

2) 입법 대응/ 일몰대상 7대 입법
무엇보다도 도시공원일몰제로 사라질 공원에 대한 책임은 입법자의 책무로 이와 관련해 헌법재판소는 헌법이 보장하는 사익과 공익이라는 권리들이 서로 충돌하지 않고, 해소될 수 있도록 관련 정책과 제도를 만드는 것은 입법자의 몫으로 판시하였다. 이에 대해 구자훈 외(2015)은 공원 일몰대상에 대한 소위 7대 입법을 중앙정부와 국회가 합심하여 통과시킨다면 도시공원문제는 해결의 돌파구를 찾을 수 있을 것이라고 주장하며, 도시공원 일몰제의 근본적 원인 해결을 위한 입법을 다음과 같이 제시하였다.  
➀ 국공유지 도시공원의 경우 도시계획시설 일몰제 적용 제외(국토계획법 제48조 개정)
➁ 도지자연공원구역지정 관련 입법 제정 등 종합대책 실행을 위한 공원일몰(실효) 3년 유예(국토계획법 제48조 개정 및 공원녹지법 제17조 도시공원 실효유예 신설)
➂ 도시공원 및 도시자연공원구역 매입비용의 원금 50% 국고지원(보조금관리법 시행령 별표1 개정)
➃ 도시자연공원구역에 대한 재산세 50% 감면(지방세특례제한법 제48조 개정)
➄ 도시공원실효대상 부지의 매수를 위한 도·시·군계획시설 채권의 상황기한 20년 이내로 개정(국계법 제47조)
➅ 민간공원특례사업의 비공원시설 허용 비율을 현행 30%에서 10% 축소하고 수익금은 공원부지매입비용으로 사용을 한정, 국공유지 제외, 종중 및 법인 땅 제외, 개발불가지역을 사업부지로 지정할 수 없도록 함(공원녹지법 제21조2 개정)
➆ 도시공원 및 도시자연공원구역의 토지소유자가 20년 이상 장기 무상 임대 시 상속세 40% 감면허용 및 상속세 토지로 현물납부 허용(조세특례제한법 관련 조문 신설)


6. 나가며
코로나19 팬데믹이 전 세계를 강타한 가운데 포스트 코로나 시대의 사회와 도시에 대한 다양한 예견이 홍수를 이룬다. 저마다 세계화와 신자유주의의 붕괴를 예견하며, 도시와 우리의 사회가 코로나 이전으로 결코 돌아갈 수 없다는 암울한 전망을 내놓는다. 새로운 사회질서로의 재편의 길목에서 우리는 코로나로 인한 단절과 고립을 극복하고, 새로운 관계 형성과 소통, 연대를 위한 새로운 패러다임의 전환이 필요하다.

이러한 시기에 세계적으로 재조명되고 있는 도시공원은 포스트 코로나 시대의 도시 정책의 주요한 축으로 작동하며, 도시공원 일몰제 이슈에 직면한 우리 사회에 더 큰 파장을 낳는다. 오랜 기간 개발 제한에 따른 사유재산권 침해 논란과 공공의 이익을 보존하려는 가치 사이에서 정부와 지자체는 환경·생태적 가치와 열섬화 방지 등 도시환경과 어메니티를 통한 시민의 삶의 질 제고를 위해  도시공원의 그린인프라 구축을 확대함과 동시에 토지소유주의 기본권인 재산권을 보호하기 위한 정책적 노력을 강화해야 한다.

이미 심각한 단계에 이른 기후변화에 대응하고 새로운 위기로 찾아온 코로나 팬데믹을 지혜롭게 극복하기 위한 인류 공동의 과제의 출발점이 우리 앞에 놓인 도시공원 일몰제에 대한 현명한 대처라면 정부와 기업, 시민사회가 사회 지배구조의 개편을 통해 의사결정 과정에 공동으로 참여해 사회 각 섹터의 사회적 책임을 강화하는 협치의 관계, 즉 협력적 거버넌스를 구현하고 제도화하는 체제 개편의 과정을 통해 투명하고 공정한 의사결정시스템을 통한 성찰적 합의를 이끌어내 공익과 사익으로 양분된 사회적 갈등을 해결해야 할 것이다.

작성자_김대길

참고문헌
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